advokát, advokátní kancelář Kocián Šolc Balaštík, Praha
Ustanovení zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „ZOHS“) upravující šetření na místě, tj. nejčastěji v sídle právnické osoby (dříve § 21 odst. 5 a 6 ZOHS, po nedávné novelizaci účinné od 1. 9. 2009 pak § 21f a § 21g ZOHS) poskytují Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) velmi široké pravomoci.
Úřad je na jejich základě zejména oprávněn vstupovat do obchodních prostor[1] soutěžitele, nahlížet do obchodních
záznamů[2] soutěžitele, kopírovat tyto záznamy či získávat výpisyz těchto záznamů. Za účelem šetření je Úřad oprávněn zjednat si přístup do obchodních prostor soutěžitele, otvírat uzavřené skříně či schránky, popřípadě si přístup k obchodním záznamům zjednat jiným způsobem, a soutěžitel je dle ZOHS povinen tyto úkony Úřadu strpět. Jediným právem soutěžitele, které mu ZOHS v souvislosti s místním šetřením uděluje, je právo na sdělení právního důvodu a účelu šetření ze strany Úřadu před zahájením šetření.
Posouzení ústavnosti ustanovení ZOHS upravujících pravomoci Úřadu v rámci místního šetření v obchodních prostorách soutěžitelů úzce souvisí s výkladem základních práv a svobod, jež jsou subjektům práva garantovány Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), kterou je jakožto její smluvní strana vázána i Česká republika. Úmluva ve svém čl. 8 odst. 1 stanoví, že „každý má právo na respektování svého soukromého … života, obydlí a korespondence“. Jakýkoliv zásah do uvedeného práva Úmluva aprobuje pouze v případech stanovených v čl. 8 odst. 2 Úmluvy, tj. pouze za situace, kdy je zásah do uvedeného práva v souladu se zákonem a je nezbytný v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu, ochrany pořádku apod.
Požadavek ESLP pro zneužití a svévoli
Již v roce 1992 konstatoval Evropský soud pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ve svém rozhodnutí ve věci Niemitz v. Německo,[3] že interpretace pojmů „soukromý život“ a „obydlí“ způsobem, který zahrnuje i určité profesní či obchodní aktivity nebo prostory, je v souladu se základním cílem a účelem čl. 8 Úmluvy, tj. s cílem poskytovat subjektům ochranu před svévolným zasahováním do jejich práv ze strany orgánů veřejné moci. Podrobně se pak ESLP k rozsahu ochrany poskytované čl. 8 Úmluvy vyjádřil v rozhodnutí ve věci Société Colas Est a jiní v. Francie[4] (dále jen „Rozhodnutí Colas“).
V uvedeném rozhodnutí posuzoval ESLP případ, kdy byly francouzské stavební společnosti vyšetřovány francouzským soutěžním úřadem pro podezření z uzavření zakázaných dohod. V průběhu správního řízení byla u francouzských subjektů provedena i místní šetření, v jejichž rámci byla zajištěna řada dokumentů. Následně pak byla francouzským společnostem uložena národním antimonopolním úřadem pokuta za uzavření zakázané kartelové dohody. Toto rozhodnutí bylo napadeno žalobou, přičemž jedním ze žalobních důvodů byla namítaná nezákonnost provedených místních šetření pro jejich rozpor s čl. 8 Úmluvy. Po zamítnutí žalob francouzskými soudy podaly dotčené společnosti stížnost k ESLP.
Na základě přezkoumání stížnosti francouzských společností ESLP zjistil, že francouzský soutěžní orgán disponoval, stejně jako disponuje podle ZOHS Úřad, rozsáhlými pravomocemi, které mu zcela v rámci jeho vlastního uvážení umožňovaly rozhodnout o nezbytnosti, počtu, délce trvání i rozsahu místních šetření v podnicích, a to bez předchozího přivolení soudu. Za těchto okolností shledal ESLP provedená místní šetření rozpornými se zásadou přiměřenosti a nepodléhajícími výjimce zakotvené v čl. 8 odst. 2 Úmluvy a konstatoval, že „je na základě dynamického výkladu Úmluvy toho názoru, že nastal čas, aby za určitých okolností byla práva zaručená čl. 8 Úmluvy vykládána tak, že zahrnují právo na respektování sídla společností, jejich poboček či jiných obchodních prostor“.[5] Na základě uvedeného pak ESLP konstatoval, že v posuzované kauze došlo vzhledem k nedostatku předchozího přivolení soudu s provedením místního šetření, jehož účelem bylo získání dokumentů obsahujících důkazy o zakázaných dohodách, k porušení čl. 8 Úmluvy, a stěžovatelům přiznal náhradu škody.
O závěry vyslovené v Rozhodnutí Colas se ESLP opřel i ve svých dalších rozhodnutích. Lze zmínit např. rozhodnutí ve věci Wiesner a BIOS Beteiligungen GmbH v. Rakousko[6], ve kterém ESLP k podmínkám aplikace čl. 8 odst. 2 Úmluvy uvedl následující: „V podobných případech soud zkoumal, zda vnitrostátní právo a praxe poskytovaly dostatečné a efektivní záruky proti zneužití a proti svévoli (viz například Société Colas Est a další …). Pro posouzení této otázky se zváží zejména, zda byla prohlídka provedena na základě příkazu vydaného soudcem a zda byla založena na důvodném podezření, zda byl rozumně vymezen rozsah příkazu“.[7]
Sporná praxe českých soudních orgánů
Úmluva je jako součást ústavního pořádku právním předpisem, který je nadřazen všem obecným národním právním předpisům, včetně ZOHS. Česká republika (resp. její orgány, včetně Úřadu a především správních soudů) je tedy povinna čl. 8 Úmluvy dodržovat, a to způsobem odpovídajícím interpretaci zastávané ESLP. Pokud – shodně jako francouzské orgány v případě Colas – disponuje Úřad dle ZOHS rozsáhlými pravomocemi, na základě kterých je oprávněn rozhodovat o nezbytnosti, délce trvání i rozsahu místního šetření prováděného u soutěžitele, je nezbytné na základě shora citované již ustálené judikatury ESLP dospět k závěru, že – v zájmu zachování práv zakotvených v čl. 8 Úmluvy – by měl být ve výkonu uvedených pravomocí limitován minimálně nutností získat k provedení místního šetření předchozí souhlas soudu. Uvedený závěr je kompatibilní i se zájmem na zachování rovnosti v zacházení, neboť je-li dle ZOHS Úřad oprávněn provádět šetření v jiných než obchodních prostorách pouze s předchozím povolením soudu[8] a je-li zároveň dle ustálené judikatury Ústavního soudu České republiky[9] a Nejvyššího správního soudu[10] nutné shledat paralelu mezi soukromými prostorami fyzických osob a obchodními prostorami právnických osob, nelze odlišný přístup k obchodním a jiným než obchodním prostorám nijak rozumně odůvodnit.
Přes výše uvedené však Nejvyšší správní soud zcela překvapivě ve věci skutkově totožné s případem Colas, tj. v případě posouzení práv a povinností Úřadu při provádění místního šetření v obchodních prostorách společností podezřelých z uzavření kartelové dohody, odmítl ve svém rozhodnutí č. j.
5 Afs 18/2008-310 ze dne 29. 5. 2009 závěry ESLP vyplývající z Rozhodnutí Colas na danou věc aplikovat. Tento svůj přístup se Nejvyšší správní soud snažil odůvodnit údajnou rozdílností české právní úpravy (konkrétně ZOHS) v porovnání s francouzskou právní úpravou posuzovanou v Rozhodnutí Colas (konkrétně ordonance z roku 1945), která dle jeho závěrů, přes zjevnou a prokazatelnou shodu skutkového a právního stavu věci, ospravedlňuje neposkytnutí shodné ochrany českým soutěžitelům, jaká byla poskytnuta ze strany ESLP soutěžitelům francouzským. Ony odlišnosti obou posuzovaných právních úprav (české a francouzské) však Nejvyšší správní soud buď účelově zkreslil (viz např. tvrzení, že podle francouzských právních předpisů „svědčí kontrolním pracovníkům právo vyžadovat podklady, avšak pouze francouzský předpis jim přiznává právo tyto podklady rovněž zabavit“, když pravomoc Úřadu činit si výpisy a kopie dokumentů získaných během místního šetření byla ve výsledku zcela srovnatelná, neboť i tato pravomoc vedla k faktickému získání zajištěných podkladů), nebo uvedl odlišnosti zcela irelevantní (viz např. odkaz na pravomoc francouzských úředníků požadovat po správě pošt otevření poštovních zásilek či pravomoc zadržení delikventa, které nebyly francouzskými úředníky v rámci šetření posuzovaného v Rozhodnutí Colas vůbec vykonány, a tedy ve vztahu k porušení čl. 8 Úmluvy ani posuzovány). Rovněž srovnávání povinných náležitostí protokolu o místním šetření či sankcí, které mohly být soutěžitelům za porušení povinností při místním šetření antimonopolními úřady uloženy (když dle ZOHS sice nemůže být soutěžiteli uložen trest odnětí svobody jako dle francouzské právní úpravy, maximální výše pokuty, kterou může Úřad uložit, je však v porovnání s francouzskou úpravou mnohonásobně vyšší), bylo z hlediska obsahu a rozsahu práva zakotveného v čl. 8 Úmluvy zcela nedůvodné a zavádějící. Konečně odmítnutí aplikace závěrů ESLP vyslovených v Rozhodnutí Colas na posouzení ústavnosti místních šetření prováděných Úřadem odůvodněné Nejvyšším správním soudem tím, že v Rozhodnutí Colas „ESLP neposuzoval souladnost české vnitrostátní soutěžní úpravy s čl. 8 Úmluvy“, je z hlediska obecně uznávaného vlivu právních závěrů ESLP (jako orgánu oprávněného dle čl. 32 odst. 1 Úmluvy vykládat Úmluvu) na aplikační praxi českých soudních orgánů naprosto ojedinělé a značně zarážející.
I přes shora uvedenou a poněkud nepochopitelnou neochotu Nejvyššího správního soudu aplikovat závěry ESLP na posouzení ústavnosti právní úpravy místního šetření dle ZOHS jsem toho názoru, že pokud ZOHS poskytuje Úřadu pravomoc provádět šetření v obchodních prostorách soutěžitelů bez předchozího souhlasu soudu, činí tak v rozporu s čl. 8 Úmluvy, jak je tento interpretován v ustálené judikaturní praxi ESLP. Vzhledem k tomu, že – jak uvedl ve svém rozhodnutí ve věci sp. zn. 5 Afs 18/2008 – však Nejvyšší správní soud neměl i přes jednoznačné závěry formulované ESLP pochybnosti o slučitelnosti právní úpravy ZOHS týkající se místního šetření s Úmluvou a nepředložil věc k posouzení Ústavnímu soudu České republiky na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy, je třeba vyčkat s konečnými závěry až na rozhodnutí Ústavního soudu České republiky o ústavní stížnosti podané proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.[11] Do té doby bude ovšem Úřad provádět svá šetření v obchodních prostorách českých soutěžitelů bez předchozího souhlasu soudu.
[1] Obchodní prostory jsou definovány v § 21f odst. 1 ZOHS jako pozemky, objekty, místnosti a dopravní prostředky, které jsou soutěžitelem užívány při jeho činnosti v hospodářské soutěži.
[2] Pojem „obchodní záznamy“ je velmi extenzivně definován v § 21e odst. 1
ZOHS jako obchodní knihy, jiné obchodní záznamy a jiné záznamy, které mohou mít význam pro objasnění předmětu řízení.
[3] Viz rozhodnutí ESLP ve věci Niemitz v. Německo ze dne 16. 12. 1992.
[4] Viz rozhodnutí ESLP ve věci Société Colas Est a jiní v. Francie ze dne 16. 4. 2002.
[6] Viz rozhodnutí ESLP ve věci Wiesner a BIOS Beteiligungen GmbH v. Rakousko ze dne 16. 10. 2007.
[8] Má-li Úřad důvodné podezření, že se obchodní záznamy soutěžitele nacházejí v jiných než obchodních prostorách (např. v bytech manažerů či členů statutárního orgánu), může šetření provést i v těchto prostorách, ale pouze s předchozím souhlasem soudu uděleným v řízení dle
§ 200h zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů.
[9] Ústavní soud ČR již v rozhodnutí ve věci sp. zn. I. ÚS 201/01 ze dne 10. 10. 2001 dospěl k závěru, že „přípustnost domovní prohlídky je třeba chápat jako výjimku, která nadto vyžaduje restriktivní interpretaci zákonem stanovených podmínek její přípustnosti. (…) Ústavně zaručená základní práva a svobody zakotvené v Listině a v Úmluvě se vztahují též na osoby právnické, přirozeně za splnění předpokladu, že to povaha věci umožňuje“.
[10] Nejvyšší správní soud v této souvislosti judikoval ve svém rozhodnutí č. j. 2 Afs 144/2004-110 ze dne 31. 8. 2005, že „neexistuje principiální důvod, proč z rozsahu pojmu soukromého života vylučovat všechny profesionální či obchodní aktivity. Většina lidí má maximum příležitostí k upevnění pout s vnějším světem právě ve svém zaměstnání. Vždy nelze oddělit to, co patří do profesionální oblasti, od toho, co do ní nepatří. Například fyzická osoba může u sebe doma vykonávat činnosti spojené se zaměstnáním nebo obchodem, a naopak ve své kanceláři či obchodních prostorech činnosti osobního rázu. Navíc by existovalo riziko nerovnosti v zacházení, pokud by ochrana podle článku 8 byla odpírána s odůvodněním, že napadané opatření se týká výlučně profesionálních aktivit.“
[11] Uvedená ústavní stížnost je v současné době projednávána Ústavním soudem v řízení vedeném pod sp. zn. III ÚS 2309/09.
Publikováno dne: 11. 11. 2009.
